Проект ефективного адміністративно-територіального устрою.

На прикладі Закарпаття.

 

 

Про застарілість системи адміністративно-територіального устрою в Україні сьогодні не говорить лише лінивий. Разом з тим територіальна організація влади є одним з ключів до правильного державного менеджменту, який, забезпечуючи виконання адміністративних функцій та надання відповідних послуг громадянам, неминуче призводить до реалізації основної місії держави – створення зручного середовища для життя з постійною тенденцією зростання політичних і економічних стандартів.

 

В Україні з часу проголошення незалежності йдеться про необхідність територіального реформування, а також зміну повноважень та функцій місцевих органів влади. Натомість на 20 році існування країни на здійснення реальних кроків у цій площині ніхто не наважився. Серед останніх невдалих спроб – реформування зразка 2005 року, яке, як і багато іншого, було голосно проголошено, створено відповідні інститути влади, розпочалося напрацювання програм і у фіналі – абсолютна відсутність результату. І це все на фоні непоганого ступеню довіри народу, за якого можна насмілитись на реформуючі кроки. Чому? Питання риторичне. Як правило, не приводяться жодні аргументи, чому декілька потуг у цьому напрямку завершились великим пшиком. Хоча у «знаючих» колах мовчазно мається на увазі, що це велика політика. Мовляв, не час роздмухувати це питання, воно надзвичайно чутливе з огляду на різнобарвність регіонів, а отже може викликати зайвий клопіт, відцентрові тенденції в державі і, чого доброго, спровокувати дискусію про федералізм.

 

 

Я далекий від того, що реформування територіального устрою не викличе резонансу. Викличе, і не малий. Але в світі не відомо жодної подібної реформи, яка б не викликала жваве публічне обговорення. Тим не менше, безліч країн на відповідному етапі свого розвитку вдавалися до таких кроків і не один раз. І нічого – вижили. Більше того, сьогодні успішно розвиваються. Зрештою, мало кому відомі які-небудь реформи, які б не викликали суспільної уваги. Тому зрештою елемент полеміки не може бути аргументом заперечення.

 

Як не може бути таким і думка про відцентровість і федералізм. Сьогодні взагалі не в моді заганяти системи територіального устрою в штампи першого курсу юрфаку – унітаризм чи федералізм. Ці терміни є швидше позначеннями для розрізнення при більш ніж умовній класифікації держав за принципом устрою. Але аж ніяк не догмою, якою потрібно керуватись під час практичної дискусії стосовно територіального устрою нашої держави, тим більше ставити термінологію в кут питання. Зрештою навряд чи хтось зможе навести «десять відмінностей» поміж скажімо регіоном Італії та Іспанії, які звикли класифікувати як унітарні, та землею федеративної Австрії. В ЄС одним з домінантних є принцип Європи регіонів, як самодостатніх територіальних співтовариств, наділених відповідним потенціалом і функціями. Про класичні приклади, як зміна територіального устрою з унітарного на федеративний зберегла сучасну Бельгію, взагалі не будемо згадувати.

 

Натомість на нашу думку всі ці доводи є нічим іншим ніж заговоренням теми, на фоні небажання нічого змінювати. Номенклатура має надзвичайно розвинений інстинкт самозбереження, тому передусім хвилюється про своє місце у новій системі координат. Звідси і «страшилки» на кшталт сепаратизму-федералізму, уявні бунти населення в окремих областях, надзвичайну чутливість реформи тощо.

 

Адміністративно-територіальний устрій України сьогодні – це мутант пострадянського часу, радянська за формою і незрозуміла за змістом система.

 

Вона сформувалася в період Радянського союзу і на той момент доволі чітко виконувала відведені їй функції в державному механізмі. Кожна з республік була на папері суб’єктом федерації, а кожна з областей, районів, міст і сіл у складі республіки – ланкою, яка забезпечувала уявне народовладдя (через відповідні ради) під контролем і супервайзерством КПРС.

 

Після проголошення Україною незалежності існуюча система залишилась майже без змін. Невеличкий косметичний ремонт торкався органів влади в територіальних одиницях, не чіпаючи самі території. Так роль виконкомів обласних і районних рад і водночас райкомів, обкомів КПРС – почали виконувати адміністрації. В містах обласного значення залишили виконкоми рад, однак функції державного нагляду, які раніше виконувалися фактично відповідними міськкомами партії, не виконуються ніким. На рівні сіл – без суттєвих змін, з частковим збільшенням повноважень.

 

Беручи до уваги розбалансованість територіальних органів відповідних міністерств, (особливо після помаранчевого періоду, коли відповідні посади роздавалися в якості регалій, майже як у середньовіччя, керівниками політичних сил), відсутність чіткої і простої системи надання державних послуг, низький рівень кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування, ще й на фоні бажання швидко збагатися через роботу в них – все це далеко не повний перелік характеризуючих рис територіальної організації влади сьогодні.

 

Взагалі коли згадують доволі заїжджений стереотип що в нас надзвичайна централізованість влади, на відміну від цивілізованої Європи – це моветон. У нас – надзвичайний хаос у цьому питанні і ні про яку централізованість не може йти мови. Вже доволі давно немає єдиного інституту прийняття рішень з будь якого питання в області, районі чи місті. А от чи є досягненням, що сьогодні кожен орган на місці краще чи гірше відпрацьовує свій функціонал, часто діючи м’яко кажучи не зовсім в рамках правового поля, і зовсім поза контекстом розвитку окремої територіальної ланки – то це велике питання. Так само як і зовсім не відповідне європейським стандартам свавілля місцевої влади, яке часто трапляється на теренах країни, і невдало маскується під світові стандарти самоврядування.

 

Сучасний стан територіального устрою такий, що особа із середнім рівнем IQ навряд чи може порозуміти і тим більше перерахувати його ланки без заглядування у книжку. Зокрема всесвітньовідома енциклопедія «для чайників» Вікіпедія у іншомовних версіях, порівнюючи систему з іншими країнами, доволі сильно напружується, щоб розподілення на рівні областей, міст Києва і Севастополя, Автономної республіки Крим, районів, міст обласного значення, районів у містах, сільських, селищних і міських Рад віднести до відповідних ланок в європейських країнах.

 

Вже і не кажемо про те, що житель окремого району абсолютно не впевнений, що ряд державних послуг можна буде отримати в рамках його району. Маю на увазі наявність ряду інституцій міжрайонного рівня – МРЕО ДАІ, юстиція, податкова, ВГІРФО тощо – які до того ж мають різну територіальну конфігурацію. Про райони з населенням у 25 000 і 200 000 чи територією від 0.3 тис. кв. км до 3.5 тис. кв км. вже і згадувати не хочеться.

 

Беручи до уваги наведене спробуємо запропонувати полеміку щодо параметрів територіального устрою.

 

В його основі – кілька важливих чинників.

 

Простота (уніфікація) – всі ланки територіального устрою наділені однаковим набором інструментів державної влади та місцевого самоврядування.

 

Самодостатність – кожна ланка наділена ресурсним потенціалом і рівнем компетенції для його використання і забезпечення розвитку.

 

Субсидіарність – територіальні ланки вирішують проблематику існування і розвитку самостійно, у випадку неможливості вирішення – допомогу їм надає держава.

 

Державний компонент – держава забезпечує надання державних послуг та контролює законність діяльності місцевих органів влади через відповідні територіальні органи влади.

 

Визначення компетенції та уникнення дублювання мають стати запорукою нормального функціонування системи.

 

Пропонується запровадити триступінчату системи територіального устрою.

 

Низовою одиницею є громада – яка включає до свого складу одне головне місто, селище або село і кілька інших сіл. Громада утворюється на підставі географічного фактору, беручи до уваги історію взаємодії окремих населених пунктів, тяжіння до центрів, економічні стартові можливості, ментальність населення тощо. В кожній громаді діють органи місцевого самоврядування: представницькі – Рада та виконавчі – Мерії. Населенням обирається мер на основі прямого голосування. Право на висунення кандидатів належить політичним партіям і громадським організаціям. Кожна політична партія і громадська організація, яка висунула кандидата у мери, формує список кандидатів у депутати ради числом рівним кількості місць у Раді. Партія або громадська організація, кандидата у мери якої обрала громада, отримує 2/3 місць у Раді. Решта місць розподіляється пропорційно набраним голосам. Голова громади формує Мерію.

 

До компетенції органів місцевого самоврядування належать наступні сфери життєдіяльності – інженерна інфраструктура громади (водопостачання, водовідведення, енергозабезпечення), дороги місцевого значення, благоустрій, місцевий публічний транспорт, сегментація населених пунктів (визначення місць для торгівлі, обслуговування, дозвілля тощо), архітектура, управління майном та земельними ресурсами громади, організація змістовного дозвілля.

 

Головним джерелом доходів бюджету громади має стати вдосконалена податкова система. Наприклад можна запровадити податок з нерухомості та податок на доходи. Важливим поповнюючим ресурсом мають стати доходи від діяльності підприємств, установ і організацій громади, її майна та ресурсів, платежі за надання послуг та відрахування на розвиток інфраструктури з будівництва об’єктів.

 

У громадах створення територіальних органів державної влади не передбачається.

 

Проміжною ланкою територіального устрою є райони. На цьому рівні утворюється Районна Рада, яка вирішує спільну проблематику громад відповідного району. До таких належать шляхи районного значення, організація транспортного сполучення між громадами, вирішення спільних інфраструктурних проектів (утилізація твердих побутових відходів, впровадження енергозберігаючих технологій, інновації), створення сприятливого інвестиційного клімату, розробка спільних державних та міжнародних грантів технічної допомоги. Райони утворюються Верховною Радою України за поданням Уряду, узгодженим з відповідною Обласною Радою. При формуванні району береться до уваги кількість населення, 200 – 300 тисяч, зв’язки між громадами, географія, включно зі шляхами сполучення.

 

Районна Рада складається з мерів громад відповідного району і очолюється Головою, яким за посадою є мер громади – центра району. Для вирішення тактичних задач Рада утворює Виконавчий Комітет. Безпосереднє керівництво Виконкомом здійснює керуючий, котрого призначає Рада. Керуючий Виконкомом також представляє Раду у перервах між її засіданнями, за погодженням з Радою, для виконання окремих проектів, може утворювати підприємства, установи, організації або залучати існуючі на контрактній основі.

 

Бюджет районної ради складається з відрахувань з бюджетів громад.

 

На рівні району передбачається утворення територіальних органів державної влади низового рівня. З цієї точки зору він є базовою одиницею в системі адміністративно-територіального устрою. Передбачається, що всі органи державної влади, які надають державні послуги населенню, утворюють свої структури. Серед основних сфер – дозвільні, реєстраційні, правоохоронні, судові, медичні, освітні. Президент та Уряд держави в районі представлений районною адміністрацією, яка очолюється префектом. Основними функціями адміністрації є нагляд за додержанням законності з боку територіальних органів державної влади та місцевого самоврядування, забезпеченні

гармонізації у застосуванні законодавства різними структурами, координація діяльності всіх територіальних органів державної влади на території району.

 

Найвищою територіальною ланкою є області, в яких утворюється Обласна Рада, що представляє інтереси регіону в цілому перед державними органами влади. До її компетенції належить визначення меж громад, їх утворення та реорганізація, надання погодження на формування районів, реалізація спільних проектів розвитку, міжнародне співробітництво та інвестиційна політика регіону, впровадження інноваційних технологій, експлуатація шляхів обласного значення, забезпечення транспортного сполучення між районами, керівництво спільними інфраструктурними мережами.

 

По аналогії з районом проходить формування Обласної Ради та її виконавчих органів; так само вирішується питання бюджету.

 

Розглядаючи питання в практичній площині можна змоделювати такий устрій на теренах Закарпатської області.

 

Так, пропонується утворити 5 районів

 

Район, за назвою центру	Площа, квадратних кілометрів	Населення, чоловік
Ужгородський	2342	251556
Мукачівський	2245	264722
Берегівський	1820	256246
Хустський	2645	225259
Солотвинський	3710	263200

Ужгородський – на території сучасних Ужгородського, Великоберезнянського та Перечинського районів, міст Ужгород і Чоп

Мукачівський – Мукачівський, Свалявський, Воловецький, місто Мукачево

Берегівський – Берегівський, Виноградівський, більша частина Іршавського, місто Берегово

Солотвинський – Тячівський, Рахівський

Хустський – Хустський, Міжгірський, частина Іршавського, місто Хуст.

 

Стосовно утворення громад – це питання необхідно вирішити шляхом укрупнення існуючих міських та сільських рад на основі фактичної інтеграції, що склалася останнім часом. Наприклад, довкола Ужгорода села, що його оточують, доволі давно практично влилися в інфраструктуру міста – користуючись його транспортом, об’єктами соціальної мережі, значна частина їх жителів працює на міських фірмах тощо. Разом з тим, утворюючи різні адміністративно-територіальні одиниці, дуже часто виникають конфліктні ситуації, пов’язані з використанням ресурсів, плануванням, містобудуванням, які зрештою гальмують процеси розвитку як міста так і сіл.

 

 

 

Таким чином можна запропонувати сформувати наступні громади.

 

УЖГОРОДСЬКИЙ РАЙОН

Населення – 253509

Громади (з кількістю населення та існуючими сільськими радами, які увійдуть у їх склад)

 

Ужгород – 124597

Ужгород, Оноківці, Невицьке, Камяниця, Великі Лази, Ярок

 

Чоп – 15856

Чоп, Соломоново, Есень, Соловка, Тісаашвань, Тісаагтелек, Червоне

 

Сюрте – 16472

Холмок, Тарнцівці, Паладь Комарівці, Галоч, Сюрте, Тийглаш, Сторожниця,

 

Середнє – 19698

Середнє, Баранинці, Руські Комарівці, Холмець, Дубрівка, Ірлява, Кібляри, Пацканьово, Худльово,

 

Велика Добронь – 15399

Велика Добронь, Великі Геєвці, Мала Добронь, Ратовці, Часлівці, Коритняни

 

Великий Березний – 15103

Великий Березний, Буківцьово, Малий Березний, Розтоцька Пастіль, Смерекова, Стричава, Забрідь

 

Кострина – 14358

Кострина, Волосянка, Вишка, Верховина Бистра, Загорб, Лубня, Люта, Ставне, Тихий, Ужок, Соль, Стужиця

Перечин – 15862

Перечин, Ворочево, Дубриничі, Новоселиця, Сімер, Сімерки, Зарічево

 

Туря Ремета – 16164

Туря Ремета, Туря Поляна, Туря Бистра, Туря Пасіка, Порошково, Туриця, Турички, Вільшинки

 

БЕРЕГІВСЬКИЙ РАЙОН

Населення – 256701

Громади (з кількістю населення та існуючими сільськими радами, які увійдуть у їх склад)

 

Берегово – 33946

Берегово, Кідьош, Великі Береги, Нижня Ремета, Берегуйфалу, Астей

 

Варі – 17829

Варі, Бадалово, Геча, Бене, Квасово, Мужієво, Оросієво, Четфалва, Боржава, Велика Бакта, Галабор, Чома, Мачола

 

Батєво – 16911

Батєво, Косонь, Батрадь, Шом, Запсонь, Попово, Рафайново, Свобода

 

Яноші – 12607

Яноші, Дийда, Гат, Велика Бийгань, Гут

 

Іршава – 19213

Іршава, Ільниця

 

Заріччя – 18107

Заріччя, Сільце, Гребля, Дубрівка, Лоза, Камянське, Вільхівка

 

Арданово – 17289

Арданово, Загаття, Брід, Доробратово, Негрово, Чорний Потік

 

Виноградів – 34765

Виноградів, Велика Копаня, Широке, Букове, Мала Копаня

 

Великі Комяти – 20581

Великі Комяти, Онок, Боржавське, Шаланки, Олешник

 

Вілок – 24072

Вілок, Фанчиково, Матієво, Пушкіно, Нове Село, Перехрестя, Вербовець, Дротинці, Підвиноградів

 

Королево – 20505

Королево, Хижа, Новоселиця, Веряця, Черна, Теково, Сасово

 

Пийтерфолво – 20876

Пийтерфолво, Чепа, Чернотисів, Неветленфолво, Велика Паладь, Дюла

 

ХУСТСЬКИЙ РАЙОН

Населення – 225010

Громади (з кількістю населення та існуючими сільськими радами, які увійдуть у їх склад)

 

Хуст – 37105

Рокосово, Хуст

 

Вишково – 17589

Вишково, Велятин, Крива

 

Драгово – 19062

Драгово, Забрідь, Вільшани, Копашнево, Золотарьово,

 

Стеблівка – 16654

Сокирниця, Боронява, Стеблівка, Данилово, Олександрівка, Крайниково

 

Іза – 17945

Іза, Липовець, Нанково, Кошельово, Нижнє Селище

 

Горінчово – 20469

Горінчово, Монастирець, Липча, Березово, Нижній Бистрий, Липецька Поляна

 

Білки – 16961

Білки, Великий Раковець, Осій

 

Довге – 17748

Довге, Луково, Малий Раковець, Імстичево, Приборжавське

 

Кушниця – 11587

Бронька, Кушниця, Лисичово

 

Колочава – 16253

Колочава, Негровець, Синевірська Поляна, Синевір

 

Сойми – 15553

Сойми, Буковець, Ізки, Келечин, Лісковець, Нижній-Верхній Студений, Новоселиця, Пилипець, Присліп, Репинне, Річка, Лозянський, Тюшка

 

Міжгіря – 18084

Міжгіря, Вучково, Майдан, Голятин,Верхній Бистрий, Торунь

 

МУКАЧІВСЬКИЙ РАЙОН

Населення – 263423

Громади (з кількістю населення та існуючими сільськими радами, які увійдуть у їх склад)

 

Мукачево – 85606

Мукачево, Лавки, Шенборн, Форнош, Павшино

 

Страбичово – 19829

Страбичово, Чомонин, Серне, Горонда, Жнятино, Нижній Коропець, Дерцен

 

Ракошино – 18404

Ракошино, Іванівці, Кальник, Лохово, Копинівці, Жуково, Бобовище,

 

Великі Лучки – 20175

Великі Лучки, Нове Давидково, Ключарки, Зняцево

 

Кольчино – 19760

Кольчино, Лалово, Макарьово, Залужжя, Верхній Коропець, Пузняківці, Пістрялово, Верхня Визниця

 

Чинадієво – 19306

Чинадієво, Завидово, Станово, Яблунів, Бабичі, Бистриця, Зубівка, Брестів, Обава

 

Свалява – 22933

Свалява, Неліпіно

 

Поляна – 14441

Поляна, Келечин, Ганьковиця, Плоске, Родниківка, Сусково, Голубинне

 

Дусино – 17495

Дисуно, Стройне, Керецьки, Тибава, Березники

 

Воловець – 12774

Воловець, Верхні Ворота, Гукливий, Скотарське, Лази

 

Нижні Ворота – 12700

Жденієво, Нижні Ворота, Абранка, Біласовиця, Буковець, Вербяж, Підполоззя, Розтока, Тишів, Щербовиця

 

СОЛОТВИНСЬКИЙ РАЙОН

Населення – 262795

Громади (з кількістю населення та існуючими сільськими радами, які увійдуть у їх склад)

 

Буштина – 16872

Буштина, Вонігово, Теребля, Новобарово,

 

Угля – 18927

Колодне, Кричово, Чумалево, Дулово, Велика Уголька, Угля

 

Тячево – 15438

Тячево, Руське Поле

 

Тересва – 15968

Тересва, Крива, Бедевля

 

Лази – 17504

Біловарці, Лази,Вільхівці, Вільхівці Лази, Добрянське

 

Нересниця – 15726

Нересниця, Широкий Луг, Тарасівка, Новоселиця

 

Дубове – 20354

Дубове, Красна, Усть-Чорна, Руська Мокра, Лопухів

 

Терново – 19925

Терново, Калини, Ганичі

 

Нижня Апша – 16283

Нижня Апша, Топчино, Глибокий Потік

 

Солотвино – 14853

Солотвино, Грушово,

 

Ясіня – 18083

Ясіня, Лазещина, Чорна Тиса, Кваси,

 

Верхнє Водяне – 16171

Верхнє Водяне, Водиця, Середнє Водяне,

 

Великий Бичків – 15839

Великий Бичків, Кобилецька Поляна, Біла Церква

 

Ділове – 13550

Луг, Косівська Поляна, Росішка, Костилівка, Ділове

 

Рахів – 14969

Рахів

 

Богдан – 12333

Богдан, Розтоки, Видричка, Білин, Луги

 

Ален Панов,

Юрист, дипломат, кандидат історичних наук